人社建字〔2024〕82号
您提出的关于加快推进新就业形态劳动者权益保障立法的建议收悉，经商国家发展改革委、交通运输部、应急管理部、市场监管总局、国家金融监管总局、国家医保局、最高人民法院、全国总工会，现答复如下：
一、关于健全新就业形态劳动者权益保障制度
党中央、国务院高度重视新就业形态劳动者权益保障工作，我部认真贯彻落实党中央、国务院有关决策部署，聚焦大量新就业形态劳动者就业方式相对灵活、难以直接适用现行劳动法律的问题，持续完善新就业形态劳动者权益保障制度。2021年，我部会同国家发展改革委、交通运输部等部门印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（以下简称《意见》），根据企业用工形式和新就业形态劳动者就业方式的不同，按照双方形成劳动关系、不完全符合确立劳动关系情形和民事关系，分类合理界定了企业的劳动保护责任，健全新就业形态劳动者公平就业、劳动报酬、休息、劳动安全、社会保险、民主参与、公共服务、权益保障等制度，创新和完善了劳动者权益保障政策体系。2023年，我部又印发了《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引（试行）》《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》等系列指引指南，指导平台企业及其合作企业依法合规与新就业形态劳动者签订劳动合同、书面协议，公平确定劳动报酬，科学安排工作时间，制修订涉及劳动者切身利益的订单分配、报酬支付等劳动规则切实履行民主程序，建立健全企业内部劳动纠纷化解机制等。
但诚如您所言，当前维护新就业形态劳动者权益的政策文件效力层级不高，有必要加强相关立法工作。近年来，我们聚焦劳动关系认定、劳动基准、立法路径选择等重难点问题，加强立法研究工作。目前，“基本劳动标准和新就业形态方面的立法项目”已列入十四届全国人大立法规划第三类项目，属于仍需要继续研究论证的立法项目。下一步，我们将按照立法规划的安排部署，继续坚持政策引领、试点先行的思路，鼓励各地积极探索相应的制度创新，持续积累立法成果，做好立法准备工作，统筹考虑法律制度的系统性、整体性和协同性，稳慎有序推进新就业形态劳动者权益保障立法进程。
二、关于分类保障新就业形态劳动者权益
由于企业用工形式和新就业形态劳动者就业方式复杂多样，为明晰劳动关系、不完全符合确立劳动关系情形和民事关系的界定标准，我部印发《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引（试行）》，指导企业根据用工事实和劳动管理程度，与符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者订立劳动合同，与不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者订立书面协议。配合最高人民法院印发《关于为稳定就业提供司法服务和保障的意见》，明晰涉新就业形态纠纷案件中认定劳动关系考量因素和有关审判意见。与最高人民法院联合发布新就业形态劳动人事争议典型案例，指导各地劳动仲裁机构和法院根据劳动者与企业之间的人格从属性、经济从属性、组织从属性，综合考虑劳动者对工作时间及工作量的自主决定程度、劳动过程受管理控制程度、劳动者是否需要遵守有关工作规则、劳动纪律和奖惩办法、劳动者工作的持续性、劳动者能否决定或者改变交易价格等因素，按照“事实优先”原则认定劳动关系。
下一步，我们将继续指导平台企业及其合作企业根据用工事实和劳动管理程度，确定与劳动者之间的关系。同时，密切跟踪平台用工方式和新就业形态变化趋势，进一步明晰劳动关系、不完全符合确立劳动关系情形的认定标准，切实维护新就业形态劳动者权益。
三、关于加强平台企业用工监管
《意见》印发以来，我部积极会同有关部门单位加强对平台企业用工的协同监管，积极维护新就业形态劳动者权益。一是联合出台专项政策。配合交通运输部、市场监管总局等部门印发专项政策文件，对保障网约车司机、外卖送餐员等新就业形态重点群体权益作出规定。二是压实平台企业用工责任。通过开展专项行动，与相关部门和单位多次共同召开平台企业用工行政指导会、联合开展约谈等，加强对平台企业依法规范用工的指导，督促企业落实相关政策要求，优化平台规则和算法，畅通劳动者诉求表达渠道，制修订直接涉及劳动者切身利益事项时充分听取劳动者意见，落实对合作企业的用工监督责任。交通运输部还先后实施交通运输新业态平台企业抽成“阳光行动”、推动降低过高抽成行动，增强网约车司机获得感。三是加大联合检查监察力度。畅通劳动者维权渠道，依法核实处置新就业形态劳动报酬类维权线索，会同有关部门联合约谈警示侵害劳动者权益的企业，及时纠正平台企业随意调整计酬、考核标准等突出问题。
下一步，我们将继续会同有关部门单位加大新就业形态劳动者权益保障政策宣传力度，推行相关指引和指南，压实平台企业的用工主体责任，及时约谈、警示、查处侵害劳动者权益的企业。强化日常监察执法，重点治理突出问题，持续推动政策落实落地，切实维护新就业形态劳动者权益。
四、关于完善社会保险制度和加强商业保险保障
在职业伤害保障方面，我部加快探索完善适应新就业形态特点的职业伤害保障制度，2022年会同有关部门在北京、上海、江苏、广东、海南、重庆、四川7个省市和出行、外卖、即时配送、同城货运4个行业开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点。两年来，职业伤害保障制度总体运行平稳，参保登记、伤害确认、待遇支付和信息管理等工作扎实有序推进，新就业形态就业人员参保人数已超过800万人，试点群体总体做到应保尽保，职业伤害兜底保障功能有效发挥。
在养老保险方面，根据社会保险法和现行政策，新就业形态劳动者与企业形成劳动关系的，应按规定参加职工社会保险。其他新就业形态劳动者可以灵活就业人员身份自愿参加职工基本养老保险或城乡居民养老保险，并享受相应保险待遇。为适应新就业形态的发展，更好保障各类灵活就业人员社会保险权益，要求各地放开省外户籍灵活就业人员在本省份就业地参加职工基本养老保险的户籍限制，目前除个别超大城市外，各地均已落实。同时，为鼓励灵活就业人员参加职工基本养老保险，在缴费比例、缴费方式等制度设计方面已作出倾斜，并正在研究适应新就业形态的灵活就业人员参保办法。
在失业保险方面，由于实践中很难判断灵活就业人员的就业失业状态，对灵活就业人员失业保障模式的设计尚无成熟的经验可参考，目前，我国尚未将灵活就业人员纳入失业保障制度覆盖范围。我部正在指导地方开展灵活就业人员参加失业保障试点工作，研究探索平台从业人员失业保障办法。
在医疗保险方面，新就业形态劳动者与企业形成劳动关系的，按规定参加职工医保；其他新就业形态劳动者可以灵活就业人员身份自愿参加职工医保或居民医保。参加居民医保的，在个人缴费的基础上享受普惠性财政参保补助。目前，全国各地均已依托统一的信息平台实现医保关系转移接续“跨省通办”，转移接续的办理时限大幅压缩，办理效率显著提升。包括新就业形态劳动者在内的灵活就业人员等参保群众均可在线缴纳医保费，线上办理医保关系转移接续等。
在商业保险方面，金融监管总局充分考虑灵活就业和新就业形态劳动者工作特点和风险情况，鼓励保险公司开展相应的新就业形态责任保险、意外伤害保险等业务，引导行业扩大新就业形态劳动者保险产品供给。2021年，原银保监会出台了《关于进一步丰富人身保险产品供给的指导意见》，引导行业加强民生领域保险服务，着力满足包括新就业形态劳动者在内的各类群体的保险需求。同时，指导保险业开展新产业新业态从业人员等特定人群经验数据分析，完善行业基础数据采集标准，为新就业形态劳动者保险产品供给提供数据支撑。目前，部分保险公司已探索开发多种适合新就业形态劳动者职业特点，保障性强、投保简便、缴费灵活的意外伤害、商业健康、商业养老等保险产品，提升新就业形态劳动者的风险保障水平。
下一步，我部和国家医保局将进一步完善适应新就业形态的社会保险制度，金融监管总局将继续引导保险行业丰富新就业形态商业保险供给。一是稳妥有序扩大职业伤害保障实施范围，梳理总结可复制可推广的试点经验做法，会同有关部门和试点省份持续优化改进政策服务，努力将职业伤害保障制度更好惠及更多新就业形态劳动者。二是持续改革完善养老保险制度，推进全民参保计划，不断提高养老保险管理服务水平和公共服务可及性，公平有效地保障各类参保人员养老权益。三是持续优化医保业务办理流程，提升医保服务的便利度，为参保群众提供更加优质高效的医保服务。四是进一步指导商业保险公司丰富保险产品供给，督促商业保险公司规范经营，不断提升专业能力，更好地发挥商业保险在参与社会治理、服务民生保障等方面的积极作用。
五、关于优化就业服务
近年来，我部指导各地贯彻落实支持多渠道灵活就业的政策措施，持续优化灵活就业人员就业服务，充分发挥平台经济吸纳就业的作用，积极促进新就业形态劳动者职业技能提升和职业发展。一是部署各地将新就业形态等灵活就业岗位信息纳入公共就业服务范围，加大岗位信息采集和发布力度，帮助灵活就业人员尽快对接用工单位、上岗就业。二是指导各地加强零工市场规范化建设，健全完善以即时快招服务为核心、以技能提升和权益维护服务为支撑的零工市场基本服务，重点提供灵活就业岗位供求信息撮合服务、职业指导服务、就业技能培训和创业培训信息推介服务、培训需求信息收集服务、权益维护指引服务。三是鼓励互联网平台企业降低服务费、加盟管理费等费用，支持互联网平台企业创造更多灵活就业岗位。加大创业担保贷款、一次性创业补贴、税收优惠等政策落实力度，支持劳动者创业就业。四是加大新职业发布力度。自2019年以来，以培育和发展新经济、新业态、新模式为重点，会同有关部门发布5批74个新职业，并将其纳入《中华人民共和国职业分类大典（2022年版）》。五是积极开展新就业形态技能培训工作。2021年12月，会同有关部门印发《“十四五”职业技能培训规划》（人社部发〔2021〕102号），明确提出适应平台经济、共享经济发展，广泛开展新业态新模式从业人员技能培训。2022年，在全国确定73个重点联系城市探索创新新就业形态从业人员技能培训工作，支持鼓励职业培训机构、相关企业组织开展职业技能培训，并总结交流推广典型经验。
下一步，我部将继续指导各地进一步贯彻落实《国务院办公厅关于支持多渠道灵活就业的意见》，组织实施好各项就业服务活动，加强零工市场规范化建设，不断优化新就业形态劳动者等灵活就业人员就业服务。同时，加强新职业信息发布和职业标准制定修订工作，支持引导包括新就业形态劳动者在内的广大劳动者积极参加职业培训和各类新职业技能竞赛，促进技能提升。
六、关于健全纠纷解决机制
近年来，我部会同最高人民法院、全国总工会等部门，持续加强新就业形态劳动者维权服务工作，不断健全矛盾纠纷解决机制。一是探索构建部门协同的权益维护机制。2023年，我部印发《新就业形态劳动者权益维护服务指南》，指导平台企业建立内部劳动纠纷化解机制，推动有关部门、法院、工会、企业代表组织等探索创新适合新就业形态的维权服务方式，引导劳动者通过法定维权服务渠道依法理性维权。二是探索完善劳动争议调解机制。2024年1月，会同有关部门联合印发《关于加强新就业形态劳动纠纷一站式调解工作的通知》，建立健全维护新就业形态劳动者合法权益联动工作机制，探索设立联合调解中心受理劳动者与平台企业之间因劳动报酬、奖惩、职业伤害等引发的劳动纠纷，并对达成调解协议的案件，引导当事人依法申请仲裁审查或司法确认，促进调解协议履行，推进争议纠纷一站式化解。同时，支持地方探索创新举措，健全调解联动机制，推动解决新就业形态劳动者“维权难、多头跑”问题。目前，全国已建成新业态调解组织近1000家。三是加强裁审衔接。发布司法意见和典型争议案例，指导地方劳动争议调解仲裁机构和人民法院逐步统一涉新就业形态的法律适用标准，并在程序上逐步明确劳动争议仲裁、诉讼受理范围，规范程序衔接，建立信息共享、沟通协调、联合培训等工作机制，推动更多纠纷在仲裁阶段化解。四是不断提升调裁服务效能。推进争议办理“网上办”“掌上办”，推广新版全国调解服务平台和调解仲裁办案系统，将“互联网+调解”服务纳入国家和人社政务服务平台，开展“互联网+仲裁”在线庭审试点，建立与法院的“总对总”在线诉调对接机制，畅通服务当事人“最后一公里”。建立健全调解仲裁法律援助协作机制，在仲裁院普遍设立法律援助工作站，扩大法律援助范围，推行援调裁对接，为农民工、工伤职工等重点群体开辟维权服务“绿色通道”。
下一步，我们将继续加强新就业形态劳动者维权服务工作，积极构建新业态劳动纠纷多元处理机制。一是指导企业建立健全内部劳动争议协商化解机制，畅通劳动者诉求表达渠道，完善新就业形态劳动者内部沟通、申诉、协商回应等制度，推动将矛盾纠纷化解在企业内部和萌芽状态。二是推进新业态调解组织建设，加强劳动纠纷一站式调解工作。梳理总结试点地区经验做法，指导各地新业态调解组织规范化、标准化建设，探索打造“人社牵头、部门协同、行业参与”的工作格局，有效预防化解新业态争议纠纷。三是最高人民法院拟继续发布指导性案例，研究制定新业态用工司法解释，进一步明确劳动关系认定综合考量因素，明确劳动者致人损害责任承担规则，探索劳动者受到损害责任承担机制，加强新就业形态劳动者权益保障。
七、关于发挥工会服务保障作用
近年来，全国总工会持续做好新就业形态劳动者入会工作，加强劳动者维权服务。部署新就业形态劳动者维权服务三年行动、新就业形态劳动者入会集中行动、互联网百强企业建会专项行动,推动平台企业建会工作。依托头部平台企业、行业协会等，成立一批以覆盖新就业形态劳动者为主的行业工会联合会或综合性的新业态工会联合会。2021年至2023年，全国发展新就业形态劳动者会员1418万人。同时，大力推动新就业形态劳动者权益保障协商协调机制建设，印发《关于推进新就业形态劳动者权益协商协调机制建设工作的通知》，并加强对头部平台企业、地方工会有关工作的指导。目前12家头部平台企业中的9家已正式建立劳动者协商机制，覆盖劳动者1300万人。
下一步，全国总工会拟制定出台促进平台企业及其用工合作企业建会办法，为各地工会建会工作提供政策指导。继续推动平台企业建立与新就业形态劳动者的常态化协商机制，订立集体合同或恳谈会纪要。扎实开展新就业形态劳动者维权服务三年行动，持续提升工会组织对新就业形态劳动者的引领力、组织力、服务力。
感谢您对人力资源和社会保障工作的理解和支持。
人力资源社会保障部
2024年8月1日
